Public Liquidity Backstop als Ergänzung des regulatorischen Instrumentariums

Der Bundesrat hat Anfang September 2023 die Botschaft zur Einführung des Public Liquidity Backstop (PLB) für systemrelevante Banken publiziert. Die Kantonalbanken nehmen zum PLB folgende Haltung ein.

PLB als Ergänzung des bisherigen regulatorischen Instrumentariums

Mit der Einführung des Public Liquidity Backstop (PLB) wird das Schweizer Too-Big-To-Fail (TBTF)-Dispositiv an internationale Gegebenheiten angeglichen. Wichtige Finanzplätze wie das Vereinigte Königreich, die USA, die EU, Japan sowie Kanada haben den PLB in unterschiedlicher Ausprägung bereits eingeführt. Ziel des PLB ist, dass durch ein Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank (SNB) mit Ausfallgarantie des Bundes das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Überlebensfähigkeit einer rekapitalisierten und solventen systemrelevanten Bank erhöht und so die Finanzstabilität der Schweiz gestärkt wird.

PLB nur für systemrelevante Banken

Die Möglichkeit auf Gewährung des PLB wird in der Vorlage auf die SIB eingeschränkt, unter anderem weil ein Ausfall einer SIB erhebliche negative Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft hätte. Aus diesem Grund müssen Schweizer SIB im Vergleich zu anderen Banken zusätzliche Eigenmittel- und Liquiditätspuffer halten sowie Recovery- und Resolution-Pläne («Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungspläne») erfüllen. Der PLB kommt entsprechend nur dann zum Tragen, wenn die SIB ihre eigenen Möglichkeiten zur Abwendung des Ausfalls ausgenutzt hat und die ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB (Emergency Liquidity Assistance, ELA) ausgeschöpft sind. Der PLB knüpft damit an die bestehenden, erhöhten Verteidigungslinien im TBTF-Regime an. Eine Ausdehnung des PLB auf alle Banken ergibt aus ökonomischer Sicht keinen Sinn. Denn einerseits müssten alle anderen Banken die strengeren Vorgaben der SIB erfüllen, was sich kostenmässig nicht rechnet. Andererseits ist das Schadenpotenzial für die Schweizer Volkswirtschaft nicht bei allen Bankinstituten gleich hoch. Eine geordnete Abwicklung eines in Schieflage geratenen Instituts soll in der Schweiz grundsätzlich möglich bleiben. Zielführender für die Unterstützung kleinerer und mittlerer Banken ist eine Verbreiterung des Sicherheiten-Pools für das SNB-Programm «Liquidität gegen hypothekarische Sicherheiten» (LGHS), eine Reduktion der darin vorgesehenen Abschläge («Haircuts») sowie eine Lockerung der Konzentrationslimiten der zugelassenen Hypothekarkategorien.

Ungleichbehandlung vermeiden

Um Wettbewerbsverzerrungen auf dem Schweizer Finanzplatz durch den PLB zu verhindern, werden in der Vorlage neue Regelungen für SIB eingeführt. Allem voran besteht kein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Ausfallgarantie des Bundes, selbst wenn die Voraussetzungen erfüllt wären. Weiter ist eine Gewährung nur möglich, wenn strikte Subsidiarität zu anderen Liquiditätsquellen gewahrt wird. Zudem werden vorgängige Anpassungen an die Vergütungspolitik der SIB verlangt (Rückzahlung variable Vergütungen). Schliesslich ist eine risikobasierte Ex-ante-Pauschale gegenüber dem Bund fällig. Die Kantonalbanken haben Verständnis für die vorgesehenen Auflagen und Massnahmen.

Kantonale Staatsgarantie verringert Risiko für den Bund

Wie in der Vorlage richtigerweise vorgesehen ist, sollen bei der Bemessungsgrundlage der Ex-ante-Pauschale an den Bund die «Besonderheiten kantonaler Staatsgarantien» berücksichtigt werden (BankG Art. 32c Abs. 4 Bst. b). Denn eine kantonale Staatsgarantie erhöht die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Sanierung unmittelbar und substanziell. Zudem reduziert die Staatsgarantie das Risiko eines finanziellen Ausfalls für den Bund. Auch der Bundesrat hält fest, dass «kantonale Staatsgarantien im Krisenfall einen umfassenderen Schutz bieten, als dies mit der Ausfallgarantie des Bundes der Fall ist» (S. 68 in der Botschaft). Bei der direkt betroffenen Zürcher Kantonalbank ist der Kanton Zürich aufgrund der Staatsgarantie (Bestandesgarantie) verfassungsrechtlich verpflichtet, die Bank im Bedarfsfall zu rekapitalisieren, und zwar weit vor einer bankgesetzlichen Sanierung

Wie die Zürcher Staatsgarantie im Rahmen der Notfallplanung funktioniert

Im Notfallplan der Zürcher Kantonalbank ist detailliert festgehalten, wie der Kanton Zürich seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung nachkommt. Dieser wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Kanton Zürich ausgearbeitet und von der FINMA als umsetzbar beurteilt. Zielsetzung ist, die erbrachten systemrelevanten Funktionen im Falle einer drohenden Insolvenz weiterzuführen und die Bank als Ganzes zu erhalten. Der Sanierungsbeitrag des Kantons soll zeitgerecht, im nötigen Umfang und mit einem genügend grossen Grad an Sicherheit beschafft werden.

Konkret rekapitalisiert der Kanton Zürich die Bank im Rahmen der Staatsgarantie weit vor Eintreten einer bankgesetzlichen Sanierung, damit diese die regulatorischen Eigenmittelanforderungen erfüllt: Bei Unterschreiten dieser Anforderungen, spätestens aber im Falle einer drohenden Insolvenz (Kapitalquote von 5%) erfolgt die Rekapitalisierung der Bank durch den Kanton Zürich auf eine Kapitalquote von 12.86%. Dieser Zielwert entspricht der Vorgabe der FINMA im Rahmen der Notfallplanung.

Diese Abfolge reduziert die Wahrscheinlichkeit der Beanspruchung des PLB substanziell. Sollte ein Sanierungsfall aus Liquiditätsgründen eintreten, in dem der PLB ohne vorherige Aktivierung der Staatsgarantie zum Tragen käme, wäre von einem Regress auszugehen: Gestützt auf die Staatsgarantie dürfte der Bund dann Rückgriff auf den Kanton Zürich nehmen.