Public Liquidity Backstop als Ergänzung des regulatorischen Instrumentariums
Positionspapier Public Liquidity Backstop (PLB)
PositionDer Bundesrat hat Anfang September 2023 die Botschaft zur Einführung des Public Liquidity Backstop (PLB) für systemrelevante Banken publiziert. Die Kantonalbanken nehmen zum PLB folgende Haltung ein.
Position der Kantonalbanken
- Die Kantonalbanken unterstützen die Einführung des Public Liquidity Backstop (PLB) für systemrelevante Banken (SIB).
- Die Vergabe von Liquiditätshilfe-Darlehen durch Zentralbanken als «Lender of Last Resort» gehört international zum Standard-Kriseninstrumentarium und stärkt die Stabilität und das Vertrauen in das Schweizer Finanzsystem. Ein glaubwürdiges Liquiditätsdispositiv gestützt auf drei Verteidigungslinien ist zentral für die Beurteilung der Stabilität des Finanzplatzes seitens Investoren und Ratingagenturen.
- Eine Ausweitung des PLB auf alle Banken ist derzeit weder nötig noch sinnvoll und wird von den Kantonalbanken abgelehnt. Zielführender für kleinere und mittlere Banken ist eine Verbreiterung des Sicherheiten-Pools für das SNB-Programm «Liquidität gegen hypothekarische Sicherheiten» (LGHS).
- Durch die strengen Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausfallgarantie des Bundes sowie die risikobasierte Ex-ante-Pauschale werden allfällige Wettbewerbsvorteile der SIB gegenüber den restlichen Banken kompensiert.
- Die Vorlage enthält sinnvolle Mechanismen zur Vermeidung von Fehlanreizen («Moral Hazard»). Bei einer Beanspruchung des PLB unterliegt eine SIB diversen Auflagen (z.B. Dividendenverbot), ebenso kann der Bundesrat Massnahmen im Bereich der Vergütungen anordnen. Die Kantonalbanken unterstützen die vorgesehenen Auflagen und Massnahmen, welche bei der Beanspruchung der Liquiditätshilfe angeordnet werden können.
- Bei der Festlegung der Ex-ante-Pauschale soll die kantonale Staatsgarantie wie vorgeschlagen berücksichtigt werden, da diese das Risiko eines finanziellen Ausfalls für den Bund klar mindert.
PLB als Ergänzung des bisherigen regulatorischen Instrumentariums
Mit der Einführung des Public Liquidity Backstop (PLB) wird das Schweizer Too-Big-To-Fail (TBTF)-Dispositiv an internationale Gegebenheiten angeglichen. Wichtige Finanzplätze wie das Vereinigte Königreich, die USA, die EU, Japan sowie Kanada haben den PLB in unterschiedlicher Ausprägung bereits eingeführt. Ziel des PLB ist, dass durch ein Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank (SNB) mit Ausfallgarantie des Bundes das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Überlebensfähigkeit einer rekapitalisierten und solventen systemrelevanten Bank erhöht und so die Finanzstabilität der Schweiz gestärkt wird.
PLB nur für systemrelevante Banken
Die Möglichkeit auf Gewährung des PLB wird in der Vorlage auf die SIB eingeschränkt, unter anderem weil ein Ausfall einer SIB erhebliche negative Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft hätte. Aus diesem Grund müssen Schweizer SIB im Vergleich zu anderen Banken zusätzliche Eigenmittel- und Liquiditätspuffer halten sowie Recovery- und Resolution-Pläne («Stabilisierungs-, Notfall- und Abwicklungspläne») erfüllen. Der PLB kommt entsprechend nur dann zum Tragen, wenn die SIB ihre eigenen Möglichkeiten zur Abwendung des Ausfalls ausgenutzt hat und die ausserordentlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB (Emergency Liquidity Assistance, ELA) ausgeschöpft sind. Der PLB knüpft damit an die bestehenden, erhöhten Verteidigungslinien im TBTF-Regime an. Eine Ausdehnung des PLB auf alle Banken ergibt aus ökonomischer Sicht keinen Sinn. Denn einerseits müssten alle anderen Banken die strengeren Vorgaben der SIB erfüllen, was sich kostenmässig nicht rechnet. Andererseits ist das Schadenpotenzial für die Schweizer Volkswirtschaft nicht bei allen Bankinstituten gleich hoch. Zielführender für kleinere und mittlere Banken ist eine Verbreiterung des Sicherheiten-Pools für das SNB-Programm «Liquidität gegen hypothekarische Sicherheiten» (LGHS), eine Reduktion der darin vorgesehenen Abschläge («Haircuts») sowie eine Lockerung der Konzentrationslimiten der zugelassenen Hypothekarkategorien. Eine geordnete Abwicklung eines in Schieflage geratenen Instituts soll in der Schweiz grundsätzlich möglich bleiben.
Ungleichbehandlung vermeiden
Um Wettbewerbsverzerrungen auf dem Schweizer Finanzplatz durch den PLB zu verhindern, werden in der Vorlage neue Regelungen für SIB eingeführt. Allem voran besteht kein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Ausfallgarantie des Bundes, selbst wenn die Voraussetzungen erfüllt wären. Weiter ist eine Gewährung nur möglich, wenn strikte Subsidiarität zu anderen Liquiditätsquellen gewahrt wird. Zudem werden vorgängige Anpassungen an die Vergütungspolitik der SIB verlangt (Rückzahlung variable Vergütungen). Schliesslich ist eine risikobasierte Ex-ante-Pauschale gegenüber dem Bund fällig. Die Kantonalbanken unterstützen die vorgesehenen Auflagen und Massnahmen.
Kantonale Staatsgarantie verringert Risiko für den Bund
Wie in der Vorlage richtigerweise vorgesehen ist, soll bei der Bemessungsgrundlage der Ex-ante-Pauschale an den Bund die kantonale Staatsgarantie berücksichtigt werden. Denn eine kantonale Staatsgarantie erhöht die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Sanierung unmittelbar. Zudem reduziert die Staatsgarantie das Risiko eines finanziellen Ausfalls für den Bund.