Public liquidity backstop comme complément aux dispositifs réglementaires existants

Début septembre 2023, le Conseil fédéral a publié le message relatif à la mise en place du public liquidity backstop (PLB) pour les banques d’importance systémique. La position des Banques Cantonales à l’égard du PLB est la suivante.

PLB comme complément aux dispositifs réglementaires existant

La mise en place du public liquidity backstop (PLB) permet d’adapter le dispositif suisse too big to fail (TBTF) aux réalités internationales. D’importantes places financières telles que le Royaume-Uni, les États-Unis, l’UE, le Japon et le Canada ont déjà introduit le PLB sous diverses formes. L’objectif du PLB est de renforcer la confiance des acteurs du marché en la viabilité d’une banque d’importance systémique recapitalisée et solvable, grâce à un prêt d’aide sous forme de liquidités de la Banque nationale suisse (BNS) assorti d’une garantie de la Confédération, ce qui favorise la stabilité financière de la Suisse.

PLB uniquement pour les banques d’importance systémique

Le projet limite la possibilité d’octroyer le PLB aux banques d’importance systémique, notamment parce qu’une défaillance d’une banque d’importance systémique aurait des conséquences négatives considérables pour l’économie suisse. C’est pourquoi les banques d’importance systémique suisses doivent détenir des volants de fonds propres et de liquidités supplémentaires et respecter des plans de recovery et de resolution (« plans de stabilisation, d’urgence et de liquidation »). Le PLB ne s’applique dès lors que si la SIB a fait usage de ses propres possibilités pour parer à la défaillance et que les liquidités fournies par la BNS à titre d’aide extraordinaire (emergency liquidity assistance, ELA) ont été épuisées. Le PLB s’inscrit ainsi dans le prolongement des lignes de défense accrues qui existent dans le régime TBTF. L’extension du PLB à toutes les banques n’a aucun sens d’un point de vue économique. En effet, toutes les autres banques devraient, d’une part, respecter les prescriptions plus strictes applicables aux SIB, ce qui ne se justifie pas du point de vue des coûts. D’autre part, le potentiel de dommages pour l’économie suisse n’est pas le même pour tous les établissements bancaires. Pour les petites et moyennes banques, il est plus judicieux d’élargir l’éventail de sûretés du programme de la BNS « Liquidités octroyées en échange de sûretés hypothécaires », de réduire les décotes qu’il prévoit et d’assouplir les limites de concentration pour les catégories d’hypothèques autorisées. La liquidation ordonnée d’un établissement en difficulté doit rester possible en Suisse.

Éviter les inégalités de traitement

Afin d’éviter que le PLB n’entraîne des distorsions de concurrence sur la place financière suisse, le projet introduit de nouvelles règles pour les SIB. Tout d’abord, il n’existe aucun droit à l’octroi d’une garantie du risque de défaillance de la Confédération, même si les conditions sont remplies. En outre, son octroi n’est possible que dans le respect d’une stricte subsidiarité par rapport aux autres sources de liquidités. Des adaptations préalables de la politique de rémunération de la SIB sont également exigées (restitution des rémunérations variables). Enfin, un forfait ex ante ajusté au risque doit être versé à la Confédération. Les Banques Cantonales comprennent les conditions et les mesures prévues.

La garantie de l’État octroyée par les cantons réduit le risque pour la Confédération

Comme le prévoit à juste titre le projet, la base de calcul du forfait ex ante versé à la Confé-dération doit tenir compte des « particularités des garanties accordées par les cantons » (art. 32c, al. 4, let. b, LB). En effet, cette garantie des cantons augmente de manière directe et substantielle les chances de succès d’un assainissement. En outre, la garantie de l’État réduit le risque d’une défaillance financière pour la Confédération. Le Conseil fédéral relève lui aussi qu’en présence d'une crise « les garanties octroyées par les cantons offrent une protection plus étendue que celle de la garantie de la Confédération du risque de défaillance » (p. 69 du message). En ce qui concerne la Banque cantonale de Zurich, directement concernée, le canton de Zurich est tenu, en vertu de la garantie de l’État (garantie des acquis) et du droit constitutionnel, de recapitaliser la banque en cas de besoin, et ce bien avant un assainissement prévu par la législation sur les banques

Fonctionnement de la garantie octroyée par le canton de Zurich dans le cadre du plan d’urgence

Le plan d’urgence de la Banque cantonale de Zurich décrit en détail la manière dont le canton de Zurich s’acquitte de son obligation constitutionnelle. Il a été élaboré en étroite collaboration avec le canton de Zurich et jugé exécutable par la FINMA. L’objectif est de maintenir les fonctions d’importance systémique en cas de menace d’insolvabilité et de préserver la banque dans son ensemble. La contribution du canton à l’assainissement doit pouvoir être obtenue en temps utile, dans la mesure requise et avec un degré de sécurité suffisant.

Concrètement, dans le cadre de la garantie de l’État, le canton de Zurich recapitalise la banque bien avant qu’un assainissement ne soit réalisé au sens de la loi sur les banques, afin que celle-ci puisse satisfaire aux exigences réglementaires en matière de fonds propres : si ces exigences ne sont pas remplies, mais au plus tard en cas de risque d’insolvabilité (ratio de fonds propres de 5 %), le canton de Zurich procède à la recapitali-sation de la banque et la ramène à un ratio de fonds propres de 12,86 %. Cette valeur cible correspond aux prescriptions de la FINMA dans le cadre du plan d’urgence.

Cette suite de mesures réduit considérablement la probabilité que le PLB soit sollicité. Un cas d’assainissement qui surviendrait pour manque de liquidités, avec la mise en œuvre du PLB sans activation préalable de la garantie de l’État, donnerait lieu à un recours : en vertu de la garantie de l’État, la Confédération pourrait se retourner contre le canton de Zurich.